Seit nun 22 Jahren dominiert immer wieder ein Thema die Auseinandersetzungen um die EU-Afrika Wirtschaftsbeziehungen: die Verhandlungen um die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA). Sie gingen durch verschiedene Krisen. Zwischendurch stand das Regelwerk sogar vor einem totalen Scheitern. Der Druck der EU durch die Isolierung der Mitteleinkommensländer Afrikas kombiniert mit politischen Veränderungen in einigen afrikanischen Ländern führte zum Abschluss einiger Interimsabkommen mit einzelnen Ländern und eines regionalen Abkommens mit der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC). Kritisiert werden diese Abkommen, weil sie die Integration der einzelnen regionalen Blöcke und die Implementierung der Panafrikanische Freihandelszone (AfCFTA) gefährden. Die EU dagegen sieht in den EPAs eine Chance, Afrika in einem von geopolitischen Spannungen geprägten Kontext an sich zu binden. Diese Strategie ist jedoch gefährlich.
Rückblick auf die Dynamiken der EPA-Verhandlungen
Als im Jahr 2022 die Verhandlungen um die EPAs als Nachfolgeregelwerk für die angeblich mit den Regeln der Welthandelsorganisation inkompatibel gewordenen einseitigen Handelspräferenzen der EU für die ehemaligen Kolonien begannen, herrschte in Brüssel ein großer Optimismus. Deswegen auch der eng getaktete Verhandlungsplan: am 1. Januar 2008 sollten die EPAs auch für die afrikanischen Regionen in Kraft treten. In Wirklichkeit lassen die Regeln der WTO doch Handlungsspielraum für einseitige Handelspräferenzen, wenn diese auf objektiven Kriterien beruhen. Das Vorantreiben der EPAs ist nur mit der Liberalisierungsagenda der EU zu erklären, die dazu dienen soll, angesichts der Konkurrenz u.a. mit China die afrikanischen Länder und Regionen als Absatzmärkte und Rohstofflieferanten in der eigenen Einflusssphäre zu halten.
Als der Widerstand afrikanischer Länder und Regionen diesem Plan einen Strich durch die Rechnung zog, begann eine richtige Krisenzeit für die EPA-Verhandlungen. In den Jahren nach 2007 wusste niemand genau, ob und wie es mit den EPAs weitergeht. Diese Verhandlungskrise wurde gelöst, nicht indem inhaltliche Differenzen zwischen der EU und den afrikanischen Regionen behoben wurden, sondern indem die EU den Mitteleinkommensländern Afrikas in den verschiedenen EPA-Regionen drohte, ihnen die Handelspräferenzen zu entziehen, sollten sie innerhalb einer festgelegten Frist die EPAs nicht unterzeichnen und ratifizieren. In diesem Kontext kamen die Interimsabkommen mit den ESA-Staaten, mit Kamerun, Ghana und Côte d‘Ivoire sowie das regionale Abkommen mit der SADC-EPA-Gruppe zustande.
Nach diesem Schachzug wurde es ruhig um die EPAs, denn es entwickelte sich ein Ist-Zustand, mit dem die Hauptprotagonisten zufrieden zu sein schienen, ohne zufriedenstellend zu sein. Die EU blieb sehr weit unter dem eigenen Anspruch zurück, alle afrikanischen Regionen südlich der Sahara mit Handelsabkommen zu überziehen, denn bis auf das regionale Abkommen mit einem Teil der SADC, konnte sie nur durch Spaltung einzelne Länder dazu zwingen. Die verschiedenen afrikanischen Regionen sahen, wie der Flickenteppich unterschiedlicher Vereinbarungen, den die EU geschaffen hatte, ihre Bemühungen um regionale Integration erschwerte. Aber sie hatten es vorerst geschafft, die Ambitionen der EU zu bremsen.
In dieser Situation gerieten die EPAs wieder in eine Art Ruhezustand, dem ab 2019 ein Ende gesetzt wurde: einerseits mit der Aufnahme der Verhandlungen um ein umfassendes Abkommen mit der ESA-Region, andererseits mit dem Versuch, eine Lösung für das Kenia-Problem zu finden. Kenia ist ein Mitteleinkommensland genauso wie Ghana, Kamerun, Côte d‘Ivoire. Für diese Kategorie gilt die Initiative „Alles außer Waffen“ nicht, die den „Least developed Countries“ ermöglicht, alles außer Waffen und Munitionen zoll- und quotenfrei in die EU zu exportieren. Während Ghana, Côte d´Ivoire und Kamerun jeweils über ein eigenes Interimsabkommen mit der EU verfügten, um ihren Marktzugang zu behalten, konnte Kenia seinen präferentiellen Marktzugang zur EU nur durch einen juristischen Trick sichern können. Im Jahr 2016 unterschrieb und ratifizierte das Land das Abkommen der EU mit der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EU-East African Community EPA) nur mit Rwanda. Da es sich um ein regionales Abkommen handelt, durfte es nur in Kraft treffen, wenn alle Mitglieder der EAC und die EU es unterzeichneten. Dies war in der EAC nicht der Fall, da Tansania, Uganda und Burundi bis heute die Unterzeichnung verweigern. Die EU bewertete Kenias isolierte Unterzeichnung und Ratifizierung als ausreichend für die Beibehaltung seines Marktzugangs. Anscheinend war dieses Konstrukt nicht lange haltbar und wurde seit letztem Jahr durch die Unterzeichnung des EU-Kenia-Abkommens auf eine neue Grundlage gestellt. Fast parallel zu den Verhandlungen um die Erweiterung des EAC-Abkommens um ein Nachhaltigkeitskapitel, um das hier skizzierte Konstrukt mit Kenia zu ermöglichen, begannen die Verhandlungen um ein umfassendes Abkommen mit der ESA, einer der besonderen afrikanischen Regionen, weil sie aus Ländern besteht, die miteinander keine Landesgrenze teilen. Es ist jene Region, mit der die EU das bisher weitreichendste Abkommen mit einem afrikanischen Land oder einer afrikanischen Region verhandelt. Die Verhandlungen dauern an, das Ende ist noch offen.
Ratifizierung der EPAs im Bundestag in Zeiten geopolitischer Spannungen
Im April hat das BMZ die Entwürfe für die Vertragsgesetze zur Ratifizierung der Interimsabkommen der EU mit Ghana, Côte d‘Ivoire, Kamerun sowie des regionalen Abkommens mit der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC-EPA Gruppe) vorgelegt. Im gleichen Monat führte das BMZ die Konsultation mit den Ressorts, den Ländern und Verbänden durch. Die KASA beteiligte sich zusammen mit Brot für die Welt und Misereor an dieser Konsultation mit einer Stellungnahme, die demnächst in Kurzfassung als Publikation verfügbar sein wird. Im Anschluss an diesen Prozess wird das BMZ die Entwürfe dem Bundesrat und dem Bundestag zur weiteren Behandlung vorlegen. Der Ratifizierungsprozess soll im Herbst abgeschlossen werden. Die Ratifizierung an sich ändert nichts. Alle diese Abkommen sind seit ihrer Unterzeichnung provisorisch in Kraft. Dennoch enthalten sie als gemischte Abkommen Verpflichtungen, die nicht nur die Kompetenzen der EU, sondern auch die der Mitgliedsstaaten betreffen. Sie bedürfen einer Ratifizierung durch die Bundesrepublik Deutschland, damit diese Verpflichtungen in Kraft treten können. Die nun zur Ratifizierung stehenden Abkommen wurden vor mehreren Jahren unterzeichnet und werden provisorisch angewandt. Die Ratifizierung durch den Bundestag ändert nichts und es gibt noch mehrere EU-Länder, in denen diese noch nicht stattgefunden hat und daher aussteht. Interessant ist daher der Grund, warum in Deutschland dieser Schritt gerade jetzt vollzogen wird: Zu hören ist, dass die Bundesregierung und die EU in den EPAs eine Chance sehen, in einer von geopolitischen Spannungen geprägten Zeit zu demonstrieren, damit zuverlässige regelbasierte handelspolitische Beziehungen möglich sind. Die Ratifizierung im Bundestag soll das Signal senden, dass die Bundesregierung und die EU solche Beziehungen gestalten.
Diese Argumentation scheint mir wenig überzeugend. Ich würde sogar die Meinung vertreten, dass das Gegenteil der Fall sein sollte: Die aktuelle geopolitische Lage verlangt, von Initiativen Abstand zu nehmen, die den Eindruck erwecken, dass die ehemaligen Kolonialmächte in der EU auf die Konkurrenz in einer multipolaren Welt mit einer Verstärkung kolonialer Machtasymmetrien reagieren. Dafür stehen die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ganz exemplarisch. Politisch wirksamer wäre es gewesen, die neue Blockbildung als Chance zu nutzen, um Kolonialitäten zu überwinden und die EU-Afrika-Beziehungen in ein neues Kapitel zu überführen. Die Strategie der Verstärkung kolonialer Muster bringt das Risiko mit sich, die Konflikte afrikanischer Länder untereinander zu verschärfen. Davon kann nur die Konkurrenz der EU in Afrika profitieren.