Post-Cotonou-Verhandlungen? Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen spalten immer noch

In ihrem Mandat für die Post-Cotonou-Verhandlungen, welche ursprünglich Anfang August beginnen sollten, hat die Afrikanische Union im März in Kigali (Rwanda) folgendes Urteil zu den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) gefällt: „Nach mehr als einem halben Jahrhundert der Zusammenarbeit mit der EU bleiben die Fortschritte uneinheitlich. Armut und der Abbau von Ungleichheiten beim Zugang zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen bleiben eine große Herausforderung für den Kontinent. Der Anteil der Ein- und Ausfuhren zwischen Afrika und der EU nimmt stetig ab. Zwischen 2012 und 2016 sanken die Importe um 11,1% und die Exporte um 1%. Die asymmetrischen Abkommen hatten wenig Einfluss auf die Entwicklung der afrikanischen Volkswirtschaften, und der Zugang ihrer Produkte zum europäischen Markt hat sich aufgrund der Vielzahl nichttarifärer Handelshemmnisse kaum verbessert. Darüber hinaus wurden die erwarteten Auswirkungen der WPA durch EU-Agrarsubventionen für die eigenen Erzeuger vereitelt, während die afrikanischen Länder nicht über die Mittel verfügen, um ihre eigenen Landwirte mit ähnlichen Subventionen auszustatten. Die WPA haben sich auch negativ auf die regionale Integration und den strukturellen Wandel der afrikanischen Wirtschaft ausgewirkt. Kurzfristig tragen sie zu einer deutlichen Verringerung der Einnahmen des Staatshaushalts und der Rentabilität in Sektoren bei, die mit Importen konkurrieren. Eine Studie der Afrika-Kommission der Vereinten Nationen (2017), die die Auswirkungen von der WPA auf Westafrika analysiert, hat dies gezeigt.“

Vernichtender konnte das Urteil über die WPA nicht fallen. Angesichts dessen, empfiehlt es sich, einen Blick auf die Diskussionen zu werfen, die in Deutschland und in der EU geführt werden. Beispiele darüber, wie die Interpretation der EPAs durch die Bundesregierung und die EU massiv mit der vieler afrikanischer Länder kontrastiert liefern zum einen die Amtsübernahme des Leiters der EU in Nigeria. Am 5. April diesen Jahres überreichte Ketil Iversen Karlsen dem Präsident, Muhammadu Buhari, von Nigeria sein Beglaubigungsschreiben. Er nahm die Gelegenheit zum Anlass seine Hauptbotschaft zu verkünden, die besagt, dass das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der EU und der Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (ECOWAS), darauf abziele, Volkswirtschaften, die Schwierigkeiten hätten, im Wettbewerb zu bestehen, aufzufangen und zu schützen. Aus dieser Wahrnehmung leitete er die Hoffnung ab, die er Präsident Buhari kundtat: eine baldige Unterzeichnung des Abkommens.[1] Buharis Reaktion ließ nicht auf sich warten. Er teilte dem EU-Gesandten unmissverständlich mit, dass Nigeria das Abkommen nicht unterzeichnen werde, weil er seine Wirtschaft schützen müsse, insbesondere die Industrien und Kleinunternehmen, die derzeit Arbeitsplätze für die meisten Nigerianer schaffen. Er erklärte auch, dass das Abkommen die nigerianische Industrie und kleine Unternehmen einem externen Druck und Wettbewerb aussetzen würde, was zu Fabrikschließungen und Arbeitsplatzverlusten führen würde. Darüber hinaus sagte er, dass die nigerianische Industrie derzeit nicht mit den effizienteren und technologisch hoch überlegenen Industrien in Europa konkurrieren könne. Es stellt sich die Frage, wie Entitäten, die sich ‚Partner‘ nennen, in diesem Fall die EU und Nigeria, zu so unterschiedlichen Einschätzungen eines Wirtschaftspartnerschaftsabkommens auf Augenhöhe kommen können. Die gleiche Frage stellt sich im Blick auf die Einschätzung der Bundesregierung. In ihrer Antwort[2] auf eine Anfrage[3] der Fraktion Die Linke in Bezug auf die Umsetzung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raumes schreibt die Bundesregierung u.a.:

„Die Bundesregierung hat sich während der Verhandlungen zu den EPAs für eine starke Verankerung von Nachhaltigkeitsstandards und eine weitgehende Einbindung der Zivilgesellschaft eingesetzt. Damit hat Deutschland dazu beigetragen, dass sämtliche EPAs Bezüge zu Nachhaltigkeitsaspekten und zur Einbindung der Zivilgesellschaft enthalten.“

So enthält etwa das SADC-EPA ein Nachhaltigkeitskapitel, in dem insbesondere Umwelt- und Sozialstandards verankert werden. Ein regionaler EPA-Beratungsausschuss soll den Dialog mit der Zivilgesellschaft sicherstellen. Das EAC-EPA und das ECOWAS-EPA enthalten Bezüge zum Cotonou-Abkommen, das die Parteien zur Einhaltung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verpflichtet. Es sieht die Überwachung des Abkommens durch partizipative Verfahren vor. Deutschland unterstützt die nachhaltige Umsetzung der EPAs und den Austausch zwischen Regionen durch Entwicklungszusammenarbeit. Zum Beispiel werden die Partnerregionen SADC und CARIFORUM bei der Umsetzung der EPAs und bei der Analyse der Folgen der Abkommen für die nachhaltige Entwicklung beraten und der überregionale Austausch zu Erfahrungen und Ansätzen bei der Umsetzung der EPAs zwischen diesen Regionen gefördert. […]"[4]

Was die Bundesregierung in dieser Antwort nicht sagt, ist, dass abgesehen vom CARIFORUM-Abkommen, das ein etwas ausführliches Nachhaltigkeitskapitel hat, in Afrika nur das SADC-Abkommen, das einzige regionale Abkommen, das bereits in Kraft getreten ist, über ein solches Kapitel verfügt. Es ist allerdings derart schwammig formuliert, dass es nicht aussagekräftig ist. Alle anderen Abkommen mit afrikanischen Regionen oder Ländern haben nur allgemeine Anspielungen auf Menschenrechts-, Sozial- und Umweltstandards im Cotonou-Abkommen. Dagegen haben die Abkommen mit Ost- und Westafrika explizite Mechanismen der Beteiligung der Zivilgesellschaft am Monitoring geplant. Das SADC-Abkommen hat so etwas nicht vorgesehen. Es gibt im SADC-Abkommen nur einen kurzen Satz, der die Interpretation nahe legt, dass auch die Zivilgesellschaft gemeint sein könnte. Im Artikel 10.3 des zweiten Kapitels heisst es: “Dialogue and cooperation on this Chapter by the Parties, through the Trade and Development Committee, may involve other relevant authorities and stakeholders”. Es ist interessant, zu beobachten, dass offensichtlich der Redaktionsprozess des SADC-Abkommens Wert darauf gelegt hat, die Verwendung des Begriffs „Zivilgesellschaft“ zu vermeiden. Die bewusst gewählte Formulierung ist sehr weit von der Euphorie entfernt, welche die Bundesregierung in ihrer Antwort mit „Einbindung der Zivilgesellschaft“ zum Ausdruck bringt, zumal in EU-Kreisen die Begriffe „other relevant authorities and stakeholders“ sehr oft als Synonym für „Nichtstaatliche Akteure“ verwendet werden, welche sich auf Akteure der Privatwirtschaft reduzieren lassen. In jedem Fall verweist die bewusste Entscheidung, im SADC-EPA die „Zivilgesellschaft“ explizit zu erwähnen und für sie eine klare Rolle im Monitoring zu definieren, auf den grundsätzlichen problematischen Charakter der Nachhaltigkeitskapitel in Handelsabkommen. Dieser wird von zivilgesellschaftlichen Organisationen nicht nur im Südlichen Afrika, sondern auch in anderen Regionen Afrikas mit der Frage auf den Punkt gebracht, was ihnen unverbindliche Nachhaltigkeitskapitel am Ende von Handelsabkommen bringen, deren verbindliche Teile dieser Abkommen in ihren Auswirkungen zur Verletzung von Menschenrechten auf Nahrung, Gesundheit, Bildung, Arbeit etc. führen? In der SADC Region wurde diese Frage auf einer Konferenz am 22. August in Midrand bei Johannesburg aufgegriffen. Organisiert von The Southern African Trust, Southern African Liaison Office und FES South Africa beschäftigte sich diese Konferenz mit dem Thema “Situating the Role of Civil Society on the SADC-EPA.” Teilnehmende kamen sowohl aus der SADC-EPA-Region, als auch aus den Regionen East and Southern Africa und East African Community. Auch KASA nahm an dieser Konferenz teil. Nach langen Diskussionen war es am Ende eine eindeutige Option, dass die Rolle der Zivilgesellschaft nicht darin bestehen sollte, Beteiligung am Monitoring vom Nachhaltigkeitskapitel einzufordern, sondern alle relevanten Akteure von KleinbäuerInnen über StraßenhändlerInnen bis hin zu VertreterInnen von gezielten Wirtschaftsverbänden zu mobilisieren, um das gesamte Konstrukt EPA in der SADC in Frage zu stellen und neue Verhandlungen einzufordern.

Vor dem Hintergrund solcher Analysen aus Afrika, die bekannt sind, und nicht nur von zivilgesellschaftlichen Organisationen stammen, sondern auch von einigen Regierungen und vor allem von der Afrikanischen Union, wie eingangs erwähnt, wundert die Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage der Linksfraktion. Die Große Koalition hielt im Koalitionsvertrag über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen folgendes fest: “Wir wollen Vorreiter für eine faire Handelspolitik mit Afrika sein. Wir werden die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit den afrikanischen Staaten (EPAs) daraufhin überprüfen, ob sie der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dienen. Darüber hinaus setzen wir uns dafür ein, dass in allen EU-Handels-, -investitions- und Wirtschaftspartnerschaftsabkommen verbindliche soziale (u. a. ILO-Kernarbeitsnormen), menschenrechtliche und ökologische Standards und konkrete Beschwerde-, Überprüfungs- und Reaktionsmechanismen vereinbart werden.“ Diese schön formulierten Sätze ließen in vielen zivilgesellschaftlichen Kreisen in Deutschland die Hoffnung aufleben, dass Frau Angela Merkels Versprechen Neuverhandlungen der EPAs im Rahmen des C20 in Hamburg im Juni 2017 Taten folgen könnten. Spätestens nach der Antwort auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke ist deutlich geworden, was vom Versprechen im Koalitionsvertrag zu halten ist: Die Bundesregierung hält an den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen fest, neue Verhandlungen kommen für sie nicht mehr in Frage. So steht explizit in ihrer Antwort an Die Linke ein klarer Hinweis zu dieser eigentlichen Position zu den WPA: „Die Bundesregierung unterstützt die Umsetzung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Afrika (WPA/EPAs), setzt sich aber gleichzeitig für eine entwicklungsfreundliche Umsetzung ein. Dies beinhaltet auch die kontinuierliche Überprüfung der Auswirkungen auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung unserer Partnerländer". Angesichts dieser Positionierung erweist sich, dass die oben zitierte Formulierung aus dem Koalitionsvertrag nur eine Idee von ein paar AkteurInnen vor allem  aus den Reihen der SPD war, die damit bestimmte Erwartungen von Gewerkschaften und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen beruhigen wollten. Nun müssen sich diese AkteurInnen anderen schwerwiegenderen Interessen unterordnen, wie bei allen wichtigen Fragen, die Deutschlands Außenwirkung betreffen. Es gilt, die konkurrierenden Interessen in der Interpretation des Koalitionsvertragsvorhabens zu den EPAs und die realexistierenden Kräfteverhältnisse zu erkennen und in den Gesamtkontext zu stellen, die dazu führen, dass jede Aktion nun auf ein Monitoring der Umsetzung der bereits verhandelten Abkommen begrenzt wird, anstatt die angedeutete echte Kurskorrektur anzustreben, welche den wirtschaftlichen und politischen Wirklichkeiten in den jeweiligen afrikanischen Ländern und Regionen besser entsprochen hätte. Zugegeben war die Erwartung, dass eine grundlegende Infragestellung des EPA-Konstrukts von der Bundesregierung hervorgehen kann, ein bisschen naiv. Dies ist im Wesentlichen Aufgabe afrikanischer zivilgesellschaftlicher Organisationen. Diese sind zumindest in einigen Ländern so aktiv, dass die Hoffnung auf Widerstand noch erlaubt ist. In ihrer Widerstandsarbeit können sie immer auf die falschen Wahrnehmungen oder Interpretationen der Dynamiken in den afrikanischen Regionen durch AkteurInnen der EU zählen. Bei der Bundesregierung tritt dies deutlich zum Tragen, wenn die Bundesregierung davon ausgeht, dass es ein Abkommen mit Zentralafrika gebe, dass den anderen Ländern dieser Region offenstehe. Für die Regierungen dieser anderen Länder und vor allem deren Zivilgesellschaften existiert solch ein Abkommen nicht. Was es gibt, ist ein Abkommen mit Kamerun allein. Davon auszugehen, dass Gabun, Äquatorialguinea, Kongo-Brazzaville, die Zentralafrikanische Republik, der Tschad und Kongo-Kinshasa sich einem von Kamerun allein schlecht verhandelten Abkommen anschließen können, ist nicht nur naiv, sondern auch aus afrikanischer Perspektive eine beruhigende Verkennung der politischen Dynamiken in dieser Region.


[1] Mehr dazu unter: https://www.vanguardngr.com/2018/04/partnership-sardines-sharks/

[2]http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/040/1904057.pdf

[3]http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/037/1903731.pdf

[4]http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/040/1904057.pdf, S.6