Simbabwe als Nachzügler der HIPC-Entschuldungsinitiative?

Mitte der neunziger Jahres des letzten Jahrhunderts begannen die großen Gläubigerländer und ihre Organisationen Weltbank und IWF einzusehen, dass sie aus den ärmsten Ländern der Welt nicht all ihre ausgereichten Kredite mit Zins und Zinseszins zurückbekommen würden. Zu dramatisch waren eine ganze Reihe der ärmsten Länder verschuldet. Mosambik beispielsweise schuldete dem Rest der Welt 352 Prozent seiner gesamten jährlichen Wirtschaftsleistung. Zum Vergleich: die Mastricht-Obergrenze der liegt bei 60 Prozent und als Griechenlands Schulden 2012 auf die Marke von 160 Prozent explodierten, brachte das die Eurozone an den Rand des Kollaps. Natürlich zahlten die damals so überschuldeten Länder auch längst nicht mehr, und die Gläubiger in Berlin, Paris und Washington häuften auf die existierenden Schulden einfach weiter Verzugszinsen – in der Hoffnung die Schuldner würden irgendwo auf Rohöl stoßen oder ein Topf Gold würde vom Himmel fallen.

1996 wurde dann endlich eine umfassende Entschuldungsinitiative aus der Taufe gehoben, die bis heute nach allerlei weiteren Verzögerungen und Reformschritten 36 der ärmsten Länder der Welt von einem großen Teil ihrer gänzlich untragbaren Schulden entlastet hat: die Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative.

Simbabwes Schulden standen zu der Zeit bei vergleichsweise moderaten 74 Prozent der Wirtschaftsleistung. Aber es blieb nicht deswegen bei der HIPC-Initiative unberücksichtigt, sondern weil es zu der Zeit noch ein Mitteleinkommensland war und die Initiative sich explizit nur an Länder mit einem pro-Kopf-Einkommen unter der Weltbank-Grenze für Niedrigeinkommensländer richtete.

Unter die Einkommens-Grenze ist es seither infolge der Misswirtschaft unter der Mugabe-Regierung abgerutscht, und auch die Schulden haben sich auf einer kritischen Höhe eingependelt. Simbabwe selbst hat seither mehrere lebensbedrohliche Wirtschaftskrisen durchlebt, sich weitgehend von internationalen Geldgebern und vielen Handelspartnern isoliert und erhält frisches Geld im Wesentlichen nur noch aus privaten Quellen oder von seinem aktuellen Hauptunterstützer, China.

Mit dem Machtwechsel an der Spitze des Staates wie der Regierungspartei ZANU-PF verbindet sich nun die Erwartung, die wirtschaftlichen Beziehungen mit afrikanischen Nachbarn und potenziellen westlichen Gebern könnten sich ebenfalls so weit normalisieren, dass das Land zu halbwegs akzeptablen Bedingungen auch wieder Zugang zum regulären Kapitalmarkt bekommt. Das würde allerdings eine Regelung der noch bestehenden Zahlungsrückstände bei den westlichen Gebern wie auch beim Internationalen Währungsfonds und der Weltbank voraussetzen.

Nun ist die HIPC-Initiative und mit ihr die 2005 daran angeschlossene Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI), die den Erlass multilateraler Schulden noch weiter ausdehnte, 2006 mit der so genannten Sunset Clause abgeschlossen worden. Eigentlich kann damit kein Land mehr in den Genuss der Initiative kommen, welches nicht zu dem Zeitpunkt bereits auf der Liste stand (noch ausstehende sind derzeit der Sudan, Somalia und Eritrea). Allerdings: Angesichts der schon 2006 absehbaren Insolvenz Simbabwes wurde das Land auf eine Art "Reserveliste" gesetzt (grandfathered wie es in dem ausnahmsweise blumigen Englisch der Internationalen Finanzinstitutionen heißt). Das bedeutet allerdings nicht, dass das Land nun einfach in Washington vorstellig werden und einen umfassenden Schuldenerlass beantragen kann. Denn die beiden Institutionen wissen selbst nicht genau, ob die Initiative eigentlich noch offen ist oder nicht. Status Unclear heißt es im letzten Umsetzungsbericht der HIPC-Initiative von 2016 über Simbabwe.

Wenn Simbabwe tatsächlich noch in den Genuss von Schuldenerleichterungen im Rahmen der HIPC/MDRI-Initiative kommen möchte, müssten dazu zwei aktuell noch nicht gegebene Voraussetzungen erfüllt werden:

  • das Verhältnis von Barwert der Schulden zu jährlichen Exporteinnahmen müsste sich noch weiter verschlechtern; aktuell liegt Simbabwe nur mit dem Nominalwert seiner Schulden über der Grenze von 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen, nicht aber mit dem Barwert, da ein großer Teil seiner Schulden mit niedrigen Zinsen aus der Entwicklungszusammenarbeit versehen ist. Dieses "Problem" könnte aber rasch mit der zweiten Zugangsvoraussetzung überwunden werden:
  • Simbabwe muss seine Zahlungsrückstände bei IWF und der Weltbanktochter IDA (International Development Association) begleichen. Das kann das Land aber nur mit Hilfe von neuen Krediten aus bilateralen oder multilateralen Töpfen bewerkstelligen. In anderen afrikanischen Ländern haben häufig finanzstarke skandinavische Geber für diesen Zweck frisches Geld bereitgestellt; das wiederum könnte die Schulden rasch in die für einen HIPC-Erlass ausreichenden Höhen treiben.

2015 hatte die Regierung Mugabe bereits einmal einen entsprechenden Vorstoß am Rande der IWF/Weltbank-Jahrestagung in Lima unternommen. Praktische Konsequenzen hatte dieser damals allerdings nicht. Im Oktober 2018 hat dann nach der Wahl die Regierung Mnangagwa in einem wirtschaftlichen Kraftakt die Zahlungsrückstände beim IWF beglichen. Planungen zur Begleichung auch der Rückstände bei der Weltbank sind in Vorbereitung. Damit könnte die Tür für eine HIPC-Entschuldung offen sein.

Aber wäre das sinnvoll?

HIPC/MDRI hätte den Vorteil, dass ein existierendes Schuldenerlass-Instrumentarium angewandt würde, welches fast alle Gläubiger einbezieht und nicht erst lange Verhandlungen darüber erfordern würde, wer auf was verzichten müsste, damit das Land wirtschaftlich wieder handlungsfähig und damit auch für alle wieder schuldendienstfähig wird.

Die Initiative hat aber auch den Nachteil, dass die Verfahrenshoheit weitgehend in der Hand von IWF und Weltbank liegt. Die Washingtoner Institutionen entscheiden, was als tragfähig anzusehen ist, sie bewerten den Schuldenüberhang Simbabwes und sie bestimmen den Schlüssel, nach dem welcher Gläubiger auf was zu verzichten habe, um dann den Rest mit einiger Sicherheit irgendwann zurückzubekommen.

Nun hat allein von 2000 bis 2014 die Volksrepublik China mehr als 1,7 Mrd. US$ an Simbabwe verliehen, von denen nicht klar ist, wieviel davon bereits zurückgezahlt worden ist. Ein Teil der chinesischen Ansprüche ist mit den Einnahmen aus dem Verkauf von Tabak, Platin und Diamanten besichert - eine Situation, die es in den früheren HIPC-Fällen fast nicht gegeben hat, und die eine gleichmäßige und faire Regelung, auf die sich alle Parteien verständigen könnten, außerordentlich schwierig macht.

Und das ist nicht die einzige kritische Frage in diesem Zusammenhang. Das simbabwische Entschuldungsnetzwerk ZIMCODD weist darauf hin, dass bereist 2015 von gut 8 Mrd. US$ Auslandsschulden 5,5 Mrd. allein aus Zahlungsrückständen bestehen. Das meiste davon sind nicht gezahlte und kapitalisierte Zinsen. Das heißt: mit diesem Geld ist nie wirtschaftliches Wachstum generiert worden, aus dessen Erträgen nun Zinsen und Leistungen erbracht werden könnten.

Wer auf welcher Grundlage welchen nicht-gezahlten Schuldendienst kapitalisiert, verzinst und verzinseszinst hat, sollte Gegenstand einer unabhängigen Buchprüfung sein, welche zudem die Aufgabe hätte, die jahrzehntelangen Ausleihungen an das Regime Mugabe auch zu den Zeiten der schlimmsten Menschenrechtsverletzungen unter die Lupe zu nehmen und hinsichtlich seiner Legitimität oder Illegitimität zu beurteilen.

Da in den bisher entlasteten 36 HIPCs IWF und Weltbank selbst in häufig fragwürdiger Weise ebenso fragwürdigen Regimes mit Krediten zu Hilfe gekommen sind, ist eine solche Buchprüfung logischerweise nicht Bestandteil der HIPC-Initiative. Die Gläubiger nicht nur zu einem Teilverzicht auf ohnehin schon lange nicht mehr bediente Forderungen an Simbabwe zu bewegen, sondern demonstrativ Transparenz hinsichtlich nicht nur des Fehlverhaltes des Mugabe-Regimes, sondern auch seiner Geschäftspartner in Washington, Berlin, London oder Peking zu schaffen, wäre indes für die Vermeidung künftiger Schuldenkrisen mindestens so wichtig wie ein dringend gebotener einmaliger Schuldenerlass.