Start ins Ungewisse? Die Afrikanische Freihandelszone (AfCFTA)

Am 1. Januar 2021 soll die Afrikanische Freihandelszone (AfCFTA) in Kraft treten. Damit käme ein langer Prozess zu einem vorläufigen Abschluss, der mit den Unabhängigkeiten afrikanischer Länder begann. 17 von ihnen haben in diesem Jahr 60 Jahre Unabhängigkeit begangen. Einige der Väter und Mütter der Unabhängigkeit wie der Ghanaer Kwame Nkrumah sahen eine konsolidierte wirtschaftliche Entkolonisierung nur in der Einheit Afrikas. Sein Satz „We must unite now or perish“, den er in seiner Rede bei der Gründung der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAE) am 24 Mai 1963 formulierte, brachte dies deutlich zum Ausdruck. Für ihn war es klar, dass nur die Einheit der unabhängigen Staaten Afrikas helfen könnte, das Ende der kolonialen und neokolonialen Durchdringung festzuschreiben.

Die von Nkrumah und vielen anderen, vor allem anglophonen, Eliten angestrebte Idee von Vereinten Staaten Afrikas scheiterte aus verschiedenen Gründen, deren Ausführung den Rahmen dieses Beitrags sprengen würde. Dennoch wurden die Kämpfe um die wirtschaftliche Entkolonialisierung Afrikas fortgesetzt und wurden u.a. im Lagos-Aktionsplan für die wirtschaftliche Entwicklung Afrikas (1980-2000), der die Autonomie des Kontinents verstärken sollte und im Abuja-Vertrag zur Gründung der Afrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft von 1994 festgeschrieben. Auch die Entscheidung der Umwandlung der Organisation der Afrikanischen Einheit in Afrikanische Union im Jahr 1999, das Programm Boosting Intra-Africa Trade (BIAT) von 2011 und viele andere ähnliche Initiativen können als Vorläufer der jetzt umzusetzenden Panafrikanischen Freihandelszone betrachtet werden. Sie ist verankert in der Agenda 2063 „Africa we want“ der Afrikanischen Union. Die Agenda 2063 der Afrikanischen Union verpflichtet sich zu einer panafrikanischen Perspektive durch Solidarität, Integration, Umsetzung von Afrikas Programmen und artikulierte Souveränität in kritischen Fragen von kontinentaler und globaler Dimension.

Die Verhandlungen zur Gründung der AfCTA begannen im Juni 2015. Es ist der Sondergipfel der AU in Kigali/Ruanda im März 2018, der das Rahmenabkommen verabschiedete. Dieses verbuchte einen großen Erfolg durch die Unterzeichnung von 44 der 55 Mitgliedstaaten. Verabredet wurde, dass das Abkommen in Kraft tritt, sobald mindestens 22 Mitglieder ihre Ratifizierungsinstrumente einreichen. Dies geschah Ende Mai 2019 und damit sollte der Handel unter dem AfCFTA-Regime am 1. Juli 2020 offiziell beginnen. Aufgrund der Corona-Pandemie, die den Kontinent von März bis September faktisch lahmlegte, obwohl die Fallzahlen deutlich niedriger waren und sind als in anderen Regionen der Welt, wurde der effektive Start der AfCFTA auf den 1. Januar 2021 verschoben, laut der offiziellen Darstellung des AfCTA-Sekretariats mit Sitz in Accra/Ghana. Aber die Corona-Pandemie allein kann nicht für die Verschiebung geltend gemacht werden. Vielmehr sind die Gründe in einer Reihe von Faktoren zu suchen, die auch jetzt für eine erneute Verschiebung sprechen.

Was will die AfCFTA erreichen?

Bevor diese Faktoren kurz skizziert werden, ist es wichtig, an die Ziele der AfCTA zu erinnern. Diese will den binnenafrikanischen Handel, die regionale und kontinentale Integration und vor allem die ökonomische Entwicklung der Mitgliedstaaten durch Industrialisierung und Diversifizierung fördern. Dafür wollen die Länder des Kontinents in der ersten Phase 90 Prozent des Warenhandels und 100 Prozent der Dienstleistungen liberalisieren und einen Einzelmarkt von mehr 1,3 Milliarden Menschen entstehen lassen. Die AfCFTA ist ein ambitioniertes Projekt, das die weltweit größte Freihandelszone im Blick auf die Anzahl der teilnehmenden Länder seit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) schaffen will. Verhandlungen sollen für die Liberalisierung in handelsbezogenen Sektoren wie Wettbewerbs-, Investitionsregeln, Schutz des geistigen Eigentums und E-Commerce in der zweiten Phase fortgeführt werden, die bald beginnt. Die AfCFA soll den binnenafrikanischen Handel, der im Moment bei weniger als 16 Prozent liegt, um mehr als 50 Prozent in den ersten zwei bis drei Jahren seiner Umsetzung erhöhen und dazu beitragen, das Außenhandelsdefizit des Kontinents stark zu reduzieren, Millionen Arbeitsplätze schaffen und mehr als 30 Millionen Menschen von der Extremarmut befreien. Mittlerweile haben 54 der 55 Mitglieder der AU das Abkommen unterzeichnet. Allein Eritrea hat sich bis jetzt einer Unterzeichnung geweigert.

Sind die Instrumente der AfCFTA geeignet zur Erreichung der Ziele?

Diese Frage ist berechtigt und wird auch im Rahmen dieses Beitrags kurz und knapp eingegangen werden. Aber eine andere Frage drängt sich zunächst auf: Ist der Kontinent überhaupt bereit für so ein ambitioniertes Projekt. Meiner Meinung nach lässt sich die Frage aus verschiedensten Gründen mit einem klaren „Nein“ beantworten. Zunächst gilt es festzustellen, dass die grundsätzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind, um so ein ambitioniertes Projekt erfolgreich zu gestalten: Zu diesen harten Voraussetzungen gehören die Infrastrukturen und die Produktion. Ohne belastbare und moderne Infrastrukturen (Eisenbahnlinien, Autobahnnetze, moderne Häfen und Flughäfen, Energie, modernisierte Grenzposten und die dazu gehörende erforderliche Ausbildung des Grenzpostenpersonals) ist es zum Scheitern verurteilt, denn die Bewegungsfreiheit von Waren und Menschen werden beeinträchtigt. Zwar gibt es große nationale, regionale und kontinentale Infrastrukturprojekte in all diesen verschiedenen Sektoren, die in den letzten Jahren vor allem in Ostafrika, in West- und Nordafrika in Gang gesetzt wurden, aber es wird noch dauern, bis diese in Betrieb genommen werden können. Bis dahin wird die AfCFTA einem Papiertiger ohne infrastrukturelle Basis ähneln. Dies gilt auch für den Bereich der Produktion. Viele Ökonomien des Kontinents sind außenorientiert und basieren auf ein paar wenigen agrarischen, energetischen und mineralischen Primärerzeugnissen und haben entsprechend nichts, was sie sich gegenseitig anbieten können. Bananen, Kaffeebohnen, Tropenholz und ähnliche Produkte generieren keine signifikante Nachfrage innerhalb des Kontinents. Dies ist einer der Hauptgründe des schwachen binnenafrikanischen Handels. Die Antwort auf diese Herausforderung kann nicht Liberalisierung heißen, vor allem nicht auf einem Kontinent, deren meisten Ökonomien von ausländischen Unternehmen dominiert werden, sondern eine Beschleunigung der Erhöhung der Produktion in der verarbeitenden Industrie, deren Marktanteil im binnenafrikanischen Marktanteil stetig gestiegen ist und vor allem eine Diversifizierung der monolithischen und außerafrikanisch exportorientierten Ökonomien. Dies setzt eine Überwindung der in fast allen Regionen des Kontinents beklagter Defizite etwa in der Energieproduktion, in der Bildung zur Förderung von Innovationen, in der beruflichen Bildung zur Qualifizierung von Arbeitskräften auch vor dem Hintergrund der Digitalisierung und in den Finanzierungsinstrumente besonders für Klein- und mittlere Unternehmen voraus.

Zu diesen grundsätzlichen Voraussetzungen kommen die Dynamiken der Implementierung selbst. Zwei Wochen vor Start der Implementierung hatten nur 34 Länder das Abkommen ratifiziert. Auch wenn 22 Länder für das Inkrafttreten reichen, zeigt dies, dass das Vertrauen einiger Mitgliedsstaaten diesem Projekt gegenüber nicht so groß ist - ein Problem, das die Implementierung langfristig auch bremsen könnte. Hinzu kommt, dass bis heute nur ein paar weinige Länder ihre Tarifangebote ans Sekretariat der AfCFTA eingereicht haben. Dies ist jedoch ein wichtiges Instrument, um den Warenaustausch zwischen den Ländern und den Regionen zu regulieren. Ohne Tarifangebote von allen regionalen Zusammenschlüssen (RECs), die als Grundbausteine für die panafrikanische Handelszone fungieren sollen, kann kein Zeitplan für Verhandlungen dazu auf kontinentaler Ebene etabliert werden. Verhandlungen laufen auch noch im Blick auf die kritischen Ursprungsregeln, die definieren sollen, welche Produkte als afrikanisch zu gelten haben. Allein diese Unwägbarkeiten kurz vor Beginn erneuern die immer wieder gestellte Frage, ob der Kontinent wirklich bereits ist, ein so großes Projekt zu starten, ohne dass das zu Beginn der Implementierung produzierte Chaos an den Grenzen das Projekt langfristig gefährdet. Zur Beurteilung der Bereitschaft des Kontinents, sein wichtigstes Projekt seit der Gründung der AU im Januar in Gang zu setzen, sind weitere Faktoren zu berücksichtigen. Der erste betrifft die sognannten Handelskriege (zwischen Kenia und Tansania, Uganda und Rwanda, Uganda-Kenia, Nigeria und Ghana) und dazu die Spannungen zwischen Äthiopien und Ägypten um den Nil. Einige dieser Konflikte dauern schon fast drei Jahre und ihre Auswirkungen auf die Effektivität der AfCFTA werden kaum reflektiert. Der zweite Aspekt hängt mit den Beziehungen des Kontinents mit anderen Regionen der Welt zusammen. Beobachter wie der ehemalige südafrikanische Minister für Handel und Industrie Rob Davies sprechen von Zeichen von Ambitionen bei den Regionen und Ländern, welche in der AfCFTA eine Chance sehen, den Kontinent mit ihren verarbeiteten Produkten zu überschwemmen, und zwar entweder durch ambitionierte bilaterale Freihandelsabkommen, die sie mit afrikanischen Ländern oder Regionen verhandeln oder durch die Nutzung der schwachen Ursprungsregeln[1], die die AfCFTA etablieren könnte. Er hat die aktuellen Verhandlungen im Blick, die viele Länder des Kontinents mit den USA, Großbritannien und China führen und die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs), die einige Länder des Kontinents mit der EU bereits unterzeichnet haben und von denen sich andere Weltregionen inspirieren lassen. Vor dieser Gefahr der Nutzung der AfCFTA zur Beherrschung der Märkte des Kontinents haben vor ihm andere gewarnt. So sagte der togoische Ökonom Kaku Nubukpo in einem Interview: „ Die AfCFTA ist ein alter Traum, der wahr geworden ist, der der Väter der Unabhängigkeit. Allerdings gibt es Fallstricke, die es zu vermeiden gilt. Dieser Raum darf nicht zu einem trojanischen Pferd für den Rest der Welt werden. Afrikanische Unternehmen müssen diesen Markt massiv beliefern und dabei auf die strikte Einhaltung der Ursprungsregeln achten. Es sollte einen lokalen Anteil von mindestens 50 Prozent bei den Produktionsfaktoren und Produkten geben. Aber Vorsicht, der Markt ist nicht genug. Um ihn zu versorgen, ist eine Produktion unabdingbar, eine Produktion, die Einkommen generiert. Die AfCFTA ist daher ein möglicher Hebel für den Aufschwung, vorausgesetzt, wir wissen, was wir gemeinsam tun wollen, und stellen den Imperativ der lokalen Transformation von Rohstoffen in den Mittelpunkt der Agenda.[2]

Auch der aktuelle Handels- und Industrieminister Südafrikas Ebrahim Patel formulierte eine ähnliche unmissverständliche Warnung am Rande eines Treffens der Handelsminister der Zollunion des Südlichen Afrika (SACU) in Gaborone/Botwsana: „Wenn wir nicht aufpassen, sagte er, könnte (der Pakt) im schlimmsten Fall zu einer Gelegenheit für Umladungen werden, bei der Produkte, die in Asien, Amerika oder Europa hergestellt werden, einfach in einem der Länder der Freihandelszone umetikettiert werden; oder im besten Fall findet nur eine grundlegende Transformation auf dem Kontinent statt, wobei die wirkliche Wertschöpfung immer noch außerhalb Afrikas liegt.[3]" Im gleichen Interview machte Ebrahim Patel zurecht die folgende Beobachtung: „Wir sind größtenteils Exporteure von Rohstoffen in den Rest der Welt und Importeure von wertschöpfungsintensiven Industriegütern und Dienstleistungen. Wenn es also die Vision der AfCFTA ist, eine "Made in Africa"-Plattform zu fördern, dann müssen wir uns auf die Mechanismen zur Vertiefung unserer industriellen Basis konzentrieren". Diese Warnung ist der Hinweis auf ein grundsätzliches Problem, das die AfCTA betrifft: die Kongruenz der Ziele mit den gewählten Instrumenten zu deren Erreichung. Ein Beispiel macht dies deutlich: Ghana, die Elfenbeinküste und Kamerun haben mit der EU-Interimswirtschaftspartnerschaftsabkommen unterzeichnet. Diese beinhalten Klauseln wie etwa ein Verbot der Exportsteuer und eine alte Formulierung der Meistbegünstigungsklausel, die etwa in den späteren SADC und ESA-Abkommen korrigiert wurde. Mit seinem Interimsabkommen darf Ghana die Exportsteuer nicht als Instrument zur Erhöhung der Staatseinahmen und vor allem zur Förderung der Verarbeitung seiner Rohstoffe vor Ort nutzen, um Mehrwert und qualitative Arbeitsplätze zu generieren. Mit der aktuellen Formulierung der Meistbegünstigungsklausel muss Ghana der EU alle Handelsvorteile gewähren, die das Land den afrikanischen Partnern im Rahmen der AfCFTA zugutekommen lässt. Beide Klauseln stehen im eklatanten Widerspruch zu den Zielen der AfCFTA, Industrialisierung, Diversifizierung und binnenafrikanischen Handel zu fördern. Damit Industrialisierung in Afrika vorangetrieben werden kann, „müssen afrikanische Volkswirtschaften somit nicht nur ihre derzeitigen Verpflichtungen gegenüber der WTO verletzen, widerrufen und neu verhandeln, sondern sie dürfen auch keines der anstehenden Freihandels- und Investitionsschutzabkommen unterzeichnen. Ein Beispiel für solchen Widerstand bieten der nigerianische Industrieverband Manufacturers Association of Nigeria (MAN) und insbesondere seine Autohersteller, die sich dagegen wehren, dass Nigeria das EPAs der EU mit der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft unterzeichnet“[4], schrieb Rich Rowden im Jahr 2016. Dies gilt noch heute, besonders vor dem Hintergrund der bevorstehenden Öffnung nach innen, welche einen starken Schutz nach außen verlangt.

Fazit

Die hier skizzierten Unsicherheiten, die Tatsache, dass die afrikanische Union keine Risikoanalyse durchgeführt hat und keine Mechanismen zur Kompensation der Länder geplant hat, die aufgrund der asymmetrischen Machtverhältnisse innerhalb des Kontinents Zolleinnahmen verlieren werden und die Konsultationsprozesse in den meisten Ländern, die bis jetzt Gruppen wie Bauernorganisationen, informelle Händler*innen, Kleine- und Mittlere Unternehmen, Gewerkschaften und auf Handel spezialisierte zivilgesellschaftliche Organisationen ausgeschlossen haben, sprechen für eine Verschiebung. Diese gewonnene Zeit würde ermöglichen, die noch offenen Fragen zu klären und möglicherweise, die Instrumente zu den Zielen besser anzupassen. Dies würde auch ermöglichen, einem anderen Faktor Rechnung zu tragen, der die Ökonomien des Kontinents nicht unberührt lassen: der Corona-Pandemie. Die hat die Schwächen und die Abhängigkeiten der Ökonomien des Kontinents deutlich zu Tage treten lassen. Angesichts dessen empfehlen 400 Intellektuelle aus Afrika und aus der Diaspora den afrikanischen Entscheidungsträger*innen „sich von problematischen Entwicklungsstrategien abzuwenden, die von internationalen Finanzinstitutionen gefördert werden, wie etwa die Liberalisierung des Außenhandels, der Investitionen und des Finanzwesens. Stattdessen plädiert sie für ein Wirtschaftsmodell auf der Grundlage von Vollbeschäftigung, sozialer Sicherheit für alle, Ernährungs- und Energiesouveränität und ökologischer Transformation“[5]. Die AfCFTA ist noch weit davon entfernt, die Alternative zu sein, die hier angesichts der durch Covid-19 offensichtlich gewordenen Schwächen angemahnt wird. Um eine solche Alternative werden zu können, muss sie sich auf den Panafrikanismus besinnen, der die Solidarität, d.h. die Berücksichtigung der Interessen der Kleinen und Schwachen in den Vordergrund stellt. In ihrer bisherigen Konzeption orientiert sich die AfCFTA eher am dem, was der senegalesische Ökonom Ndongo Sylla, Afroliberalismus nennt, der die Zukunft des Kontinents im Triumph der neoliberalen Ideen sieht. Es ist jener Afroliberalismus, der jetzt eine ökonomische Integration forciert, ohne dafür für eine politische Integration zu haben, welche mit entsprechenden Mechanismen die zu erwartenden Konflikte politisch löst und für einen Ausgleich von Interessen sorgt.


[1]In einem Vortrag im Rahmen der Potsdamer Wintergespräche 2020 zum Thema Panafrikanischen Freihandel nachhaltig gestalten

[2]https://www.lemonde.fr/afrique/article/2019/09/22/kako-nubupko-le-modele-de-croissance-des-pays-africains-est-mortifere_6012608_3212.html

[3]https://southerntimesafrica.com/site/news/sacu-treads-with-care-on-afcfta

[4] Rick Rowden, Das Ende des Mythos. Afrika hat sich nie wirklich entwickelt, in Internationale Politik und Gesellschaft, 01.02.2016. https://www.ipg-journal.de/kommentar/artikel/das-ende-des-mythos-1254/

[5] Ndongo Samba Sylla, Mit erhobenem Kopf. Über die Covid-19-Krise als Chance für fortschreitende Transformation in Afrika, In: Maldekstra. Globale Perspektiven von Links: Das Auslandsjournal, September 2020, S. 11