Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika-WPA-Gruppe: was Neues?

Seit 2016 ist es um die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) ruhig geworden. Sowohl die EU als auch die einzelnen afrikanischen Regionen oder Länder schienen mit dem Status Quo gut auskommen. Seit einiger Zeit jedoch scheint die „EPA-Front“ wieder aktiv zu werden. Dies macht sich nicht nur am Beispiel der Region Östliches und Südliches Afrika (ESA) bemerkbar, mit der die EU seit Dezember 2019 wieder verhandelt, um das alte Interimsabkommen in ein umfassendes Abkommen umzuwandeln, sondern auch am Beispiel der Region Südliches Afrika (SADC-WPA-Region). Der im Rahmen des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens der EU mit dieser WPA-Gruppe etablierte Handels- und Entwicklungsausschuss hat sich zum sechsten Mal vom 19. Bis 20. Februar in Brüssel getroffen, um den Stand der Umsetzung dieses Abkommens zu evaluieren[1]. Dieser Artikel blickt auf dieses Treffen zurück und versucht die Bedeutung dieses SADC-Abkommens in den Gesamtkontext der neusten Entwicklungen, die sich auf dem afrikanischen Kontinent und in den EU-Afrika-Beziehungen ergeben, einzuordnen.

SADC als einziges regionales Abkommen

Das Abkommen mit der SADC-EPA-Gruppe wurde Ende Juli 2016 unterzeichnet und im selben Jahr begann seine provisorische Anwendung. Es ist das einzige regionale Abkommen, das die EU in Afrika durchgesetzt hat. In West- und Zentralafrika existieren nur Interimsabkommen mit einzelnen Ländern (Ghana, Côte d´Ivoire, Kamerun) und das Ostafrika-Abkommen wurde nur von Kenia und Rwanda unterzeichnet und darf deswegen noch nicht in Kraft treten. Auch die Nachbarregion Östliches und Südliches Afrika, bestehend in ihrer aktuellen Konfiguration aus Simbabwe, Madagaskar, den Seychellen, den Komoren und Mauritius, hatte 2009 nur ein Interimsabkommen unterzeichnet. Somit ist bis jetzt die SADC-WPA-Region die einzige, in der die EU-Kommission in ihren Verhandlungen mit afrikanischen Regionen von einem Durchbruch sprechen konnte. Mit den seit Dezember laufenden Verhandlungen könnte die Region Östliches und Südliches Afrika hinzukommen, denn auf allen Seiten herrscht ein gewisser Optimismus, dass diese Verhandlungen schnell zu einem erfolgreichen Abschluss geführt werden könnten. Bis dahin bleibt die SADC-WPA-Gruppe die einzige, die der EU ermöglicht hat, in ihrer Strategie angesichts der Blockaden auf multilateraler Ebene Freihandel durch bilaterale Verträge voranzutreiben, von einem gewissen Erfolg zu sprechen.

Bewegung in der SADC-EPA-Gruppe: Angola in vorauseilendem Gehorsamsmodus

Was als SADC-Abkommen bekannt ist betrifft nur sechs der 16 Länder, die die Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika bilden. Dazu gehören die  fünf Mitglieder der Zollunion des Südlichen Afrika (SACU), die  noch während der Kolonialzeit 1910 gegründet wurde und deren Mitglieder Botswana, Namibia, Lesotho, Eswatini und Südafrika einen gemeinsamen Außentarif, gemeinsame Zolleinnahmen und koordinierte Mechanismen zu einer Reihe von handelsbezogenen Fragen teilen. Hinzu kommt Mosambik, ein Land, das als Least Developed Country  (LDC) klassifiziert wird, aber aufgrund der Dynamik der Verhandlungen in dieser EPA-Gruppe einen Liberalisierungsgrad von 80% gegenüber der EU innerhalb von nur zehn Jahren wird durchführen müssen. In der von KASA und anderen NGOs 2017 veröffentlichen Erklärung anlässlich der Unterzeichnung des SADC-WPA hieß es:

„In der WTO sind die Industrieländer verpflichtet, für mindestens 97 Prozent der Zolllinien (und 100 Prozent sollte die Doha-Runde noch abgeschlossen werden – was immer unwahrscheinlicher erscheint –) zollfreien, quotenfreien Marktzugang zu gewähren. Die EU setzt dies durch das Programm "Alles außer Waffen" um. Gleichzeitig sind die LDCs von der WTO nicht zu einer Liberalisierung (d.h. 0 Prozent Liberalisierung) verpflichtet. Im Vergleich dazu sind 80 Prozent für Mosambik ein extrem hoher Liberalisierungsgrad. Es wird auch festgestellt, dass die LDCs in anderen WPA-Regionen einen Liberalisierungsgrad von 50-60 Prozent aufweisen, und Mosambik sollte nicht mehr Zugeständnisse machen als andere LDCs.“[2] Viele Beobachter*innen der Handelspolitik hatten sich 2016 gefragt, warum sich Mosambik hat dazu verleiten lassen, ein Abkommen zu unterzeichnen, das ganz auf die Interessen Südafrikas, das dominierende Land der SACU zugeschnitten wurde. Auch was Südafrika angeht, ist es wichtig, die verschiedenen Interessen zu identifizieren, welche den Verhandlungsprozess beeinflusst haben, wie Simone Claar das tut[3]. Es ist bekannt, dass es die Interessen der exportorientierten Sektoren Südafrikas (Wein, Ethanol, Obst, Gemüse…) sowie Namibias und Botswanas (Fisch, Trauben, Fleisch) sind, die Dynamik der Verhandlungen maßgeblich beeinflussten.

Angesichts dieser Verhandlungsdynamiken und des daraus bedenklichen Ergebnis für Mosambik stellt sich die Frage nach den Motivationen Angolas, sich dem SADC-WPA anschließen zu wollen. In der gemeinsamen Abschlusserklärung der bereits erwähnten sechsten Sitzung des Handels- und Entwicklungsausschusses der EU-SADC-WPA-Gruppe heißt es: "Das offizielle Ersuchen Angolas vom Februar 2020, dem EU-SADC-WPA beizutreten, wurde von den Parteien mit Anerkennung zur Kenntnis genommen. Sie tauschten sich über die nächsten Schritte aus, die als Antwort auf den Beitrittsantrag unternommen werden sollen.“ Dass Angola diesem Abkommen, das es nicht mitverhandelt hat, beitreten will ist erstaunlich, weil das Land von Anfang an als Mitglied der SADC-WPA-Gruppe aufgelistet wurde. Nach gewisser Zeit stieg das Land aus den Verhandlungen aus und eine der Hauptbegründungen hieß, dass Angola kein Interesse an einem eventuellen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen hat, weil es dem Land aufgrund seiner Wirtschaftsstruktur nichts bringe. Angola ist sehr abhängig von Rohstoffen, allen voran Öl und Gas und dementsprechend wenig diversifiziert ist seine Wirtschaftsstruktur. Es stellt sich die Frage, was sich in Angola seitdem verändert hat, um die Kehrtwende zu rechtfertigen. Eine strukturelle Transformation der Wirtschaft, die Angola in die Lage versetzen würde, Produkte für den EU-Markt bereit zu stellen und für die ein präferentieller Marktzugang vorteilhaft wäre, hat in dieser Kürze der Zeit nicht stattgefunden, weil das Land wie alle ölabhängigen Ökonomien über Jahre hinweg unter den niedrigen Weltmarktpreisen leidet, was sich für die Konjunktur und die Bemühungen um Diversifizierung bemerkbar macht. Es bleibt nur zu vermuten, dass sich das Land eher aus politischen Gründen dem Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der SADC-WPA-Gruppe anschließen will. Angola ist seit Beginn des Jahres damit beschäftigt, Wege zu finden, um die aus Staatskonzernen von Isabel dos Santos, Tochter des langjährigen Staatschefs Angolas Eduardo dos Santos und reichste Frau Afrikas, durch unterschiedliche Mechanismen geplünderten Gelder wieder zu erlangen[4]. Dabei inszeniert sich das Land als dezidiert nicht nur den Kampf gegen Korruption zu gewinnen, sondern auch in der Absicht, dank der zurückgeholten und der neu zu mobilisierenden lokalen Ressourcen, sich schnell zu modernisieren. Es scheint Teil dieses Modernisierungsprojektes zu sein,  das WPA zu unterzeichnen und somit eine weitere Spur des alten verhassten Regimes von E. dos Santos auszuwischen. Es geht dabei mehr um die Art und Weise, wie das Land von bestimmten prägenden Machtzentren der Welt wahrgenommen werden soll, als um die konkreten Vor- oder Nachteile, die so ein Abkommen für Angola mit sich bringt. Aus einem ähnlichen Motiv hatte  auch Ruanda das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit Ostafrika zusammen mit Kenia 2017 unterzeichnet und ratifiziert, wobei sich Kenia als Nicht-LDC dieser Region, anders als Ruanda, in akuter Gefahr befand, wie das 2014 bereits geschehen war, den präferentiellen Marktzugang für seine Blumen, Bohnen, Kaffee und Tee in die EU zu verlieren. Rwanda als LDC hatte nichts zu befürchten. Dies gilt auch für Angola, auch wenn die nächste Evaluierung des LDC-Status für Februar 2021[5]ansteht. Selbst eine Graduierung Angolas vom LDC-Status wäre per se keine Rechtfertigung für ein WPA, das bewirkt, dass das Land nach einer relativ kurzen Transition seine Wirtschaft gegenüber der EU liberalisieren muss, solange Angola keine Produkte anbieten kann, die auf dem EU-Markt konkurrenzfähig sein können. So gesehen ist der Beitrittsantrag Angolas nichts anderes als vorauseilinder Gehorsam gegenüber der EU, die sich in ihrer Haltung in den WPA-Verhandlungen bestätigt fühlen wird und weitere Länder, die bis jetzt Widerstand leisten, dazu drängen wird, sich den jeweiligen WPA-Regionen, denen sie zugeschrieben wurden, anzuschließen.

SADC-Abkommen im Licht der neuen Dynamiken in Afrika und in der EU-Afrika-Beziehungen

Das Abkommen mit der SADC-WPA-Gruppe ist im vierten Jahr seiner Anwendung.  Ihre routinemäßige Überprüfung soll in 2021 beginnen. Die bereits erwähnte Abschlusserklärung vom 20.02. offenbart, dass es eine spezielle Expertengruppe gibt, die auf die Beine gestellt wurde, die sich mit den Fragen der Evaluierung und des Monitorings auseinandersetzen wird, sowie mit bis jetzt nicht geklärten Fragen wie der Beteiligung von nicht-staatlichen Akteur*innen und die  Vorbereitung der Überprüfung des Abkommens. Diese Überprüfung wird in einem Kontext erfolgen, der von drei Dynamiken geprägt wird, die aus meiner Perspektive für eine Nachjustierung nicht nur des Abkommens der SADC-WPA-Gruppe, sondern auch aller Wirtschaftspartnerschaftsabkommen Berücksichtigung finden sollten:

  1. Trotz immer wieder postulierter Bedeutungslosigkeit afrikanischer Länder in der Weltwirtschaft steht der Kontinent im Zentrum großer Begehrlichkeiten. Nicht nur die EU und ihre einzelnen Mitgliedsstaaten Deutschland, Frankreich, sondern auch Großbritannien,  die USA, China, die Türkei, Russland und Japan organisieren große Afrika-Gipfel und überbieten sich mit Initiativen, die deren Engagement auf dem Kontinent öffentlichkeitswirksam bekräftigen sollen. Einige dieser Initiativen wie der deutsche Compact with Africa zielen darauf ab, die makroökonomischen Rahmenbedingungen des Kontinents langfristig zu beeinflussen. Dieses Interesse sollte die afrikanischen Länder in ihrem Selbstbewusstsein stärken und ermutigen, ihre eigenen Konzepte zur Transformation ihrer Länder zu verteidigen und alle Initiativen von außen einschließlich der EPAs an diesem Kriterium zu messen.
  2. Afrikanische Freihandelszone: Am 30. Mai 2019 trat die erste Phase der Verhandlungen über die afrikanische Freihandelszone , die darauf abzielt, "einen Binnenmarkt für Waren und Dienstleistungen zu schaffen, der durch den Personenverkehr erleichtert wird, um die wirtschaftliche Integration des afrikanischen Kontinents zu vertiefen". Die betroffenen Länder des Kontinents befinden sich in der zweiten Phase der Verhandlungen, die sich keine geringeren Fragen als die Klärung der Rechte an geistigem Eigentum (IPR), Investitionen und Wettbewerbspolitik zum Ziel gesetzt hat. In dieser Phase sollen auch die Ursprungsregeln und Listen der sensiblen Produkte, die für den Güterhandel 10% der Zolllinien betragen soll, festgelegt werden. Es sind schwierige Verhandlungen, die seit Juli 2019 in Gang sind und voraussichtlich bis Mai 2020 abgeschlossen sein sollen. Sollten diese Verhandlungen erfolgreich verlaufen, wird sich die Frage nach Schutz des entstehenden einheitlichen afrikanischen Marktes nach außen stellen müssen, denn der Schutz nach außen muss die Bedingung sein, um eine differenzierte Vertiefung nach innen betreiben zu können. Auch in diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach der Zukunft der WPA, denn sie öffnen die Ökonomien der betroffenen Länder des Kontinents gegenüber der EU und ein Unternehmen aus der EU kann mit seinen Produkten über ein afrikanisches Land mit einem WPA wie Ghana oder Kamerun theoretisch fast alle Länder des Kontinents erreichen. Nur stringente Ursprungsregeln können solche Gefahren verhindern. Dies ist sehr relevant,  weil bei der afrikanischen Freihandelszone Länder wie Nigeria und Tansania mitmachen, die die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen in ihrer jetzigen Fassung bis jetzt ablehnen, aber sie sind Bestandsteile der afrikanischen Freihandelszone. Solche Länder wären in Mitleidenschaft einbezogen.
  3. Konflikt um die Überschwemmung südafrikanischer Märkte durch Hühnerfleisch aus der EU: Der dritte Grund, warum die Länder der SADC-WPA-Gruppe die Überprüfung dieses WPA ernst nehmen sollen, ist ihm immanent. Die Zollunion des Südlichen Afrika (SACU), bzw. Südafrika als Hauptimporteur von Geflügel aus der EU hat zum Schutz des eigenen Marktes im September 2018 einen Zusatzzoll auf Geflügel aus der EU eingeführt. Als Antwort[6] darauf hat die EU die in diesem Abkommen vorgesehenen Streitvermeidungs- und Streitbeilegungsbestimmungen  eingeschaltet, weil sie diese Maßnahme nicht für zulässig hält. Die EU ist der Ansicht, dass die von der SACU beschlossene Maßnahme - ein zusätzlicher Zoll von 35,3%, der über einen Zeitraum von dreieinhalb Jahren schrittweise gesenkt wird - gegen die im Rahmen des EU-SADC-Abkommens festgelegten Anforderungen verstößt. Diese Maßnahme sei mit den Bestimmungen des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens zwischen den beiden Regionen nicht zu vereinbaren nach Interpretation der EU, obwohl die EU-Importe im Wert von 183 Millionen Euro pro Jahr, die südafrikanische Geflügelindustrie bedrohen. Was dieser Fall deutlich macht, ist dass die von der EU immer wieder propagierten Schutzmechanismen für die Ökonomien schwächerer Länder nur als Formalität gelten sollen. Sobald ein Land sie aktiviert, droht die gleiche EU mit Sanktionen. Dass solche Schutzmaßnahmen nur in Ausnahmefällen rechtmäßig angewendet werden können, etwa vorübergehend um einem sprunghaften Anstieg der Einfuhren entgegenzuwirken, ist an sich problematisch, denn dadurch die Handlungsspielräume der nationalen Regierungen der SACU eingeschränkt werden. Die Existenz von Streitvermeidungs- und Streitbeilegungsbestimmungen, wie die, die die EU in diesem Fall eingeschaltet hat,  unterstreicht, dass die WPA-Länder jeglichen Raum zur eigenständigen Regulierung ihrer Ökonomien verloren haben, denn sie müssen fast für jede weitreichende Entscheidung im Vorfeld irgendein WPA-Komitee konsultieren oder damit rechnen, sich für ihre Entscheidungen rechtfertigen zu müssen. Solche Konsultationen sind so konzipiert, dass am Ende die EU die Deutungshoheit behält. In diesem konkreten Fall hat die EU bereits angekündigt, dass, falls im Rahmen von Konsultationen keine Lösung erreicht wird, sie sich auf das EU-SADC-Gruppe-Abkommen berufen wird, um die Einsetzung eines Schiedsgerichts zu beantragen. Im schlimmsten Fall muss die SACU mit Gegenmaßnahmen von der EU rechnen. Dies allein sollte als Grund reichen, um die bevorstehende Überprüfung dieses Abkommens dafür zu nutzen, eine grundsätzliche Entscheidung  über die Zukunft des WPA-Regelwerkes in der SADC-WPA-Gruppe und darüber hinaus in allen afrikanischen WPA-Gruppen zu fällen. Dies kann aus meiner Perspektive nur heißen, dass die SADC-WPA-Gruppe und alle anderen WPA-Gruppen über ein Exit-Szenario nachdenken.

Schlussbemerkungen

Die  2021 beginnende Überprüfung des Abkommens mit der SADC-WPA-Gruppe darf keine Routineübung sein, die am Ende ein paar technokratische Berichtigungen empfiehlt und den Weg für eine Erweiterung des aktuellen Güterabkommens auf neue Bereiche wie Dienstleistungen, Investitions- und Wettbewerbsregeln…etc. ebnet. Diese Überprüfung muss die Frage nach der Sinnhaftigkeit des WPA-Regelwerkes in seinen langfristigen Auswirkungen und Wechselwirkungen mit afrikanischen Dynamiken wie regionalen Integrationsprozessen stellen. Dies wird in einem Kontext geschehen, indem Afrika Begehrlichkeiten erweckt.

Gerade was die EU anbelangt, scheint der Druck auf afrikanische Länder von unterschiedlichen Seiten zu kommen: von den zahlreichen Initiativen wie der neuen EU-Afrika-Strategie, die bald veröffentlicht wird, den WPA, den Investitionsabkommen, die einzelne EU-Mitglieder mit ausgewählten afrikanischen Ländern abzuschließen versuchen und dem Postcotonou-Prozess, der auch erhebliche handelsbezogene Aspekte beinhaltet: „Die EU hat ein Verhandlungsmandat für die Ablösung des Cotonou-Abkommens adaptiert, das diesen Monat ausläuft. Dieses Mandat verlangt die Einfügung eines Paragraphen in das Post-Cotonou-Abkommen, der darauf besteht, dass die WPA-Länder die Rendezvous-Klauseln respektieren. Darüber hinaus schleicht sich die EU in allen Ecken des Post-Cotonou-Abkommens mit allen möglichen weitreichenden Handelsverpflichtungen ein. Das bedeutet, dass die EU nach der Verabschiedung des Post-Cotonou-Abkommens darauf zurückkommen wird (sobald ihre bereits sehr beschäftigte Verhandlungsagenda dies zulässt).“[7]

In den Jahren 2002 – 2008, die die Hochphase der WPA-Verhandlungen markierten, fühlten sich manche EU-Funktionäre beleidigt, als Vertreter*innen von Zivilgesellschaft von einer Handelsoffensive der EU gegenüber Afrika sprachen. Angesichts der aktuellen auf mehreren Fronten gestarteten Versuche, die makro-ökonomischen Strukturen der afrikanischen Länder zu beeinflussen, ist diese Lesart vieler afrikanischer und europäischer NGOs mehr als berechtigt. Aber die berechtigte Kritik der NGOs hilft den afrikanischen Ländern nur bedingt. Was gefragt ist, ist die Widerstandsfähigkeit der nationalen Regierungen afrikanischer Länder und ihrer regionalen Zusammenschlüsse selbst. Es gibt in der Geschichte der WPA-Verhandlungen viele erfreuliche Momente, an die sie anknüpfen können. Zivilgesellschaftliche Organisationen aus der EU und aus den afrikanischen Ländern haben die Pflicht, an diese Momente zu erinnern und diese lebendig zu halten.

[1]https://sadc-epa-outreach.com/events/81-6th-meeting-of-the-eu-sadc-epa-trade-and-development-committee; https://sadc-epa-outreach.com/images/files/Adopted_Joint_Communique_6th_TDC_meeting.pdf

[2]https://www.sardc.net/sadc_eu/resources/Trade_Economic_Partnership_Agreement/CSO_Declaration_on_the_EU-SADC_EPA.pdf

[3] Claar, Simone, International Trade Policy and Class Dynamics in South Africa.The Economic Partnership Agreement, 2018, 244 Seiten.

[4]https://www.icij.org/investigations/luanda-leaks/

[5]https://www.ao.undp.org/content/angola/pt/home/about-us/angola-transition-and-graduation-from-ldc-category.html

[6]https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157928.pdf

[7]https://www.bilaterals.org/?new-eu-negotiating-mandate-for&lang=en